2026年1月，国务院印发《固体废物综合治理行动计划》（国发〔2025〕14号），这是我国首部针对固体废物综合治理作出系统性部署的专项文件，标志着污染防治攻坚战政策体系在水、土、气三大领域基础上实现了关键补位。国声智库课题组认为，《行动计划》立足我国固体废物产生量大、种类多、治理难度高的基本国情，以全链条综合治理为主线，以专项整治为突破口，以制度创新为保障，为2030年前固体废物治理能力和水平实现质的跃升提供了清晰的路线图和施工图。
一、战略定位：从末端治理迈向全过程防控的范式转换
固体废物治理是美丽中国建设的重要基石，也是经济社会发展全面绿色转型的关键支撑。伴随工业化、城镇化快速推进，我国每年产生的工业固体废物、建筑垃圾、生活垃圾、农业固体废物、危险废物等各类固体废物总量巨大，历史堆存量庞大，非法倾倒处置问题尚未根本遏制，环境风险隐患突出。这一现实国情决定了固体废物治理不能停留在末端处置的被动应对层面，而必须转向源头减量、过程管控、末端利用的全过程防控新范式。
《行动计划》的出台，正是这一范式转换的制度体现。文件明确提出构建源头减量、过程管控、末端利用和全链条无害化管理的固体废物综合治理体系，推动末端治理向全过程防控转变。这一转变的核心要义在于：将固体废物治理嵌入生产、流通、消费、回收、利用的全生命周期，实现从产生到处置各环节的协同联动，从根本上扭转固体废物增长势头。
从政策体系完整性看，《行动计划》与水污染防治、土壤污染防治、大气污染防治等专项文件共同构成了污染防治攻坚战的四梁八柱。此前，固体废物治理分散在多个领域、多个部门的管理框架中，缺乏系统性、集成性的顶层设计。《行动计划》的出台填补了这一制度空白，实现了固体废物治理从碎片化向体系化的跨越。
二、目标体系：到2030年实现治理能力质的跃升
《行动计划》设定了清晰可量化的2030年目标体系，涵盖减量、利用、管控三个维度，体现了治理目标的科学性和可操作性。
在减量管控维度，文件要求重点领域固体废物专项整治取得明显成效，历史堆存量得到有效管控，非法倾倒处置高发态势得到遏制。这意味着未来五年，固体废物无序增长的局面将得到有效扭转，存量问题逐步消化，增量问题源头遏制。
在资源化利用维度，文件提出大宗固废年综合利用量达到45亿吨，主要再生资源年循环利用量达到5.1亿吨。这两个量化指标反映了循环经济发展在固体废物治理中的核心地位。大宗固废涵盖煤矸石、粉煤灰、尾矿、冶炼渣等典型品类，再生资源则包括废金属、废塑料、废纸等社会消费端废弃物。45亿吨和5.1亿吨的年处理规模，意味着循环经济产业将迎来规模化发展的战略机遇期。
在治理能力维度，文件要求固体废物综合治理能力和水平显著提升。这一表述虽为定性要求，但结合配套制度建设、监管能力提升、科技支撑强化等保障措施，实质上指向了治理体系和治理能力现代化的总体方向。
三、重点任务：五大领域专项整治破解突出难题
《行动计划》围绕工业、城镇、农林等主要产废领域，部署了全链条综合治理任务，并针对环境风险隐患突出的重点领域开展五项专项整治，体现了问题导向和系统思维的高度统一。
（一）工业固废：控增量与治存量双向发力
工业固体废物是固体废物治理的重中之重。我国采矿、冶炼、发电等行业每年产生大量煤矸石、粉煤灰、工业副产石膏、赤泥、尾矿等固废，历史堆存量巨大，占地范围广。近年来，由于基建等传统利用渠道收窄，新增堆存量持续上升，环境风险隐患不断累积。
《行动计划》在工业固废治理上采取控增量与治存量并重的策略。在控增量方面，推动大宗工业固废规模化消纳利用，探索井下充填、矿坑回填、生态修复等利用新渠道。黄河流域、长江中上游等重点区域已开展煤矸石、粉煤灰、磷石膏等规模化利用试点，取得积极进展。在治存量方面，开展历史遗留堆存场所排查整治，到2030年完成全国60%以上历史遗留固体废物堆存场所治理，全面完成赤泥库、尾矿库环境风险隐患整治。
（二）建筑垃圾：全过程管理构建长效机制
城镇化持续推进和城市更新加快实施，催生了大量建筑垃圾。住房城乡建设部已在全国开展两轮建筑垃圾专项整治，京津冀、长三角、珠三角、成渝地区建立了跨省或跨市联防联治机制，有效遏制了私拉乱倒、无序堆放的多发势头。
《行动计划》要求建立建筑垃圾全过程管理长效机制，具体包括四个环节：源头管理方面，推广绿色施工，将建筑垃圾减量、运输、利用和处置费用纳入工程造价，实行分类处理；运输监管方面，完善运输车辆北斗卫星定位系统配置，强化运输行为监管；末端处置方面，加快资源化利用设施建设，设置临时贮存设施；全过程监管方面，建立省级统筹、城市负总责的工作机制，推行电子联单管理，健全多部门联合工作机制。
（三）农业废弃物：由治向用推动绿色发展
我国是农业大国，农作物秸秆、畜禽粪污、废弃农膜、农药包装废弃物等农业固体废弃物量大面广，季节性、区域性强，收储运成本高、效益低，综合治理任务艰巨。近年来，农业固体废弃物科学使用和回收体系逐步建立，综合利用水平持续提升。
《行动计划》推动农业废弃物治理由治向用转变，重点抓好四个方面：工作落实层面，推广加厚高强度地膜和全生物降解地膜，加强农药包装废弃物回收，打造种养循环、农牧结合模式；政策激励层面，围绕源头减量、收集转运、资源化利用强化政策支持，提升回收利用主体积极性；科技支撑层面，突破畜禽粪肥轻简科学还田、低温环境下秸秆快速腐解熟化、新型地膜材料工艺等关键技术；科普宣传层面，开展多角度多渠道科普，营造农业固体废弃物资源化利用的良好氛围。
（四）非法倾倒处置：三年专项整治织密监管网络
非法倾倒处置固体废物是群众反映强烈、社会关注度高的突出环境问题。2025年6月，生态环境部会同有关部门启动为期三年的非法倾倒处置固体废物专项整治行动，聚焦城乡接合部、行政交界区域、山边水边岸边地带及矿坑溶洞等敏感区域开展全面排查。
专项整治行动开展以来，各地排查发现问题数量庞大，整改工作积极推进，清理固体废物成效显著。其中，溶洞排查整治取得阶段性成果，逐步恢复溶洞自然风貌。《行动计划》要求深化专项整治，持续用好卫星遥感和无人机巡查等先进技术手段，严厉打击非法倾倒处置行为，将此类行为纳入中央生态环境保护督察重要内容，推动建立长效管控机制。
（五）生活垃圾填埋场：消除环境污染隐患
生活垃圾填埋场是城市环境治理的薄弱环节，部分老旧填埋场存在渗滤液污染、沼气泄漏等环境风险隐患。《行动计划》将生活垃圾填埋场环境污染隐患纳入专项整治范围，要求系统排查、分类施策，消除环境安全隐患，推动填埋场治理向规范化、无害化方向迈进。文件明确，2024年底前停用的填埋场，除有后续使用计划的外，原则上到2027年全部完成封场治理。
四、循环经济：从资源属性挖掘治理新动能
固体废物并非无用之物，而是放错位置的宝贵资源。冶炼渣富含稀贵金属，尾矿废石和建筑垃圾可替代天然砂石生产建材，生活垃圾经精细化分拣可回收废金属、废塑料、废纸等再生资源。发展循环经济，深挖固废资源属性，是实现变废为宝、化害为利的关键路径。
《行动计划》从四个方面推动循环经济发展：一是加强综合利用，对冶炼渣、尾矿、建筑垃圾、农作物秸秆等固废在不改变性状基础上直接利用，提升综合利用能力；二是挖掘再生资源，对各类废弃产品设备进行精细化拆解，提取塑料、金属、玻璃等再生资源，鼓励互联网+二手模式发展，大力发展再制造产业；三是推广再生材料，激励引导生产企业提高再生金属、再生塑料、再生纸浆等应用比例，建立再生材料标准和认证制度，研究实施碳足迹认证；四是完善保障措施，综合运用投资、科技、用地、税收等支持手段，指导地方安排不少于1%的产业用地支持资源循环利用设施建设，持续推广资源回收企业向自然人报废产品出售者反向开票做法。
值得关注的是，国家发展改革委今年还将牵头制定循环经济发展"十五五"规划，明确传统再生资源、稀贵金属、"新三样"固体废物等回收利用重点举措，进一步完善保障体系，推动循环经济高质量发展取得新成效。
五、制度创新：填补关键环节空白提升治理效能
《行动计划》在整合各领域既有管理手段基础上，着力填补关键环节制度空白，提高政策的针对性、创新性和有效性。
在监管基础方面，针对固废污染底数不清的问题，要求加强全生命周期信息化监管，完善大宗固废和再生资源指标统计调查制度。这意味着固体废物治理将从经验判断走向数据驱动，从粗放管理走向精准施策。
在消纳渠道方面，针对大宗固废井下充填、矿坑回填、生态修复等规模化消纳利用渠道不畅的问题，提出建立统一规范的管理制度，稳妥有序探索规模化消纳利用新路径。这一制度设计既拓展了固废利用空间，又防范了综合利用演变为非法倾倒的风险。
在要素保障方面，针对循环利用项目用地保障不足的问题，要求各地安排不少于1%的产业用地支持资源循环利用设施建设。用地指标的制度化安排，为循环经济产业发展提供了稳定的要素支撑。
在责任体系方面，文件明确要厘清政府和企业的责任边界，坚持谁污染、谁治理，杜绝企业赚钱却留下污染、让政府和社会公众买单的现象。这一原则的确立，有助于构建权责对等、激励相容的治理机制。
六、“无废城市”：从建设走向建成的治理标杆
"无废城市"建设是推进固体废物减量化、资源化、无害化的重要抓手。"十四五"期间，全国百余个城市和特殊地区开展"无废城市"建设，实施治理项目数千项，投入资金规模可观，建设各类"无废细胞"数万个，"无废"理念深入人心。杭州"无废亚运"、广州"无废全运"等活动获得公众广泛点赞。
《行动计划》要求高标准推进"无废城市"建设，"十五五"期间将建设范围扩大到200个左右城市，推动京津冀、长三角、粤港澳大湾区、长江中游城市群和成渝地区积极开展区域"无废城市"共建。同时，深入开展建设进展评价，科学评估治理成效，精准识别短板弱项，逐步推动建设转向建成，在美丽中国先行区及有条件的省份率先建成一批"无废城市"。
生态环境部还将从规划引领、责任考核、法规标准、科技支撑四个方面强化固体废物污染防治统一监管。在美丽中国建设"十五五"规划中强化固废污染防治总体要求，研究制定"十五五"固体废物污染防治专项规划，推动落实目标责任制和考核评价制度，研究将固废综合治理成效指标纳入美丽中国建设成效考核体系。
七、展望
《固体废物综合治理行动计划》的出台，是我国固体废物治理领域的里程碑事件。文件以减量化、资源化、无害化为原则，以全链条综合治理为路径，以专项整治为突破口，以制度创新为保障，为2030年前固体废物治理能力实现质的跃升奠定了坚实基础。
国声智库课题组认为，下一步推进《行动计划》落地见效，需重点把握三个方向：一是强化科技支撑，突破固废资源化利用的关键技术瓶颈，提升综合利用的技术经济可行性；二是完善市场机制，培育壮大循环经济产业，形成可持续的商业模式，让固废治理从成本中心转变为价值创造中心；三是深化社会参与，将"无废"理念融入生产生活方式，构建政府主导、企业主体、社会参与的多元共治格局。
固体废物综合治理是一项系统工程，也是一场持久战。唯有坚持系统观念、问题导向、底线思维，统筹减污降碳与资源安全，协同政府、市场、社会多方力量，方能实现固体废物治理能力与美丽中国建设目标的同步跃升，为子孙后代守护好绿水青山、蓝天白云。
